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解析越南野生物保育法 因疫情再加嚴 卻有執法灰色地帶

轉載自環境資訊中心;姜以安/翻譯;林大利/審校;稿源:Mongabay

今年稍早,越南總理責成部會草擬禁令禁止野生物貿易,以對抗武漢肺炎(COVID-19)疫情蔓延;幾個月後,越南政府發布了一份與野生物貿易有關的指令。

雖然有部分媒體將這則指令稱許為禁令(ban),但事實上這項指令(directive)並沒有制定新的法條或規範,因而與原先預期不符。這項指令僅僅呼籲部分公部門單位和政府機構改善既有法規的實際執行狀況,並對非法行為處以更嚴厲的懲罰。

這樣的落差並不令人意外,因為越南的政府體制較不一般。在社會主義制度下,越南的中央政府與各省之間的關係,與大多數國家不盡相同且不透明。

保育相關法規的立法過程無異於其他法規,而越南既是生物多樣性熱點,又是野生動物走私路線的重要中繼站,法規本身與執行面就值得深入探討。

保育管理三部主要法 《林業法》、《漁業法》、《生物多樣性保育法》

「說到主法,可以分為管理法和懲罰法。」越南自然教育基金會(Education for Nature Vietnam,簡稱ENV)副主任及保育法領域專家斐氏(Bui Thi Ha)說。「管理法規範如何執行法律規範,例如:復育瀕危物種。」

至於懲罰法則與違法行為有關,例如非法走私老虎或獼猴。

越南瀕臨滅絕的白臀葉猴(Douc Langur,Pygathrix屬)。 常被當作寵物、藥材或食物販賣。 圖片來源:Rhett A. Butler(Mongabay)

與野生動植物保育管理有關的三部主要法律分別是2017年的《林業法》、2017年的《漁業法》和2008年的《生物多樣性保育法》。此外,2014年的《投資法》也包含了農地和其他商業組織允許貿易或投資野生動植物的法源依據。

這三部法律之下還有許多命令與公告,為範疇較廣的法規提供更詳細的執行指引。同時越南也是瀕危野生動植物貿易國際公約(CITES)的簽署國。

例如,第 26/2019/ND─CP 號命令詳細規範了《漁業法》的相關議題,把被視為瀕危或稀有的186種水生物種分為兩類:第一類的126種嚴禁捕撈及用於商業目的,而第二類的60種則適用商業目的。

第 160/2013/ND─CP 號命令則是《生物多樣性法》的附則,「規範了瀕危、珍貴或稀有物種的定義準則及其管理機制;同時列出了優先保護的瀕危、珍貴與稀有物種名錄。」

「法律的位階比較高,也因此規範較為籠統,像是有的內容涵蓋了森林各個層面」,國際野生動植物保護組織(Fauna & Flora International)越南執行長凱賓斯基(Josh Kempinski)表示。「法律之下的命令則詳述法條的特定細節;再往下才是特定公告,從實際執行面規範出落實法律與命令的方式。」

越南石灰岩森林。圖片來源:Rhett A. Butler(Mongabay)

凱賓斯基說,和上述野生物貿易規範位階一樣的指令是「由總理發布的,目的是『指導』政府的行動,規範各部會及其他機構,並界定各方的角色和責任。」

斐氏表示:「就懲罰而言,如果屬於刑事犯罪,就會參照《刑法》;如果被認定違反行政法,則會有相應的法令。」

野生物保育法律疊床架屋 部分物種被重複認定

因物種而異,與野生物保育有關的法律之間可能出現疊床架屋的情況:如《漁業法》規範漁業活動,界定漁業從業組織與個人的權利義務,以及國家對漁業的行政管理;而《森林法》,涉及森林的管理、保護、開發和利用、以及林產品、加工和貿易。

斐氏說:「此外,值得注意的是,在越南大多數野生動物不是被歸類為漁業就是森林物種,但是部分物種會被重複認定,例如鱉。」

越南雨林中的盾牌蟲。圖片來源:Rhett A. Butler(Mongabay)

由於越南農業與農村發展部(Ministry of Agriculture and Rural Development,簡稱MARD)和自然資源與環境部(Ministry of Natural Resources and Environment,簡稱MONRE)都負責管理野生動植物保育議題,因此法規的主管機關角色也會引起混淆。

對此,雙方部門均不予置評。

斐氏說:「由於雙方都負責野生動植物保護,職責有所重疊並影響到法律。若翻開《林業法》,會看到部分領域同時受到《漁業法》和《生物多樣性保育法》規範;因為看起來雷同,而存在一些相互牴觸的灰色地帶,使執法人員在處理與野生動植物相關的違法行為時無所適從。」

例如,有86種動物同時出現在 MONRE 提出的第64號命令,和 MARD 提出的第6號命令中。斐氏表示,這些名單包含重要且往往是極度瀕危的物種,例如:亞洲象、印度支那虎,眼鏡王蛇和犀鳥。

儘管這兩項法令均涵蓋了部分重疊的野生動植物,但目標卻不盡相同。第64號法令將清單上的物種列為優先保護級別,而不得進行商業捕獵;而第6號法令則將物種分為兩類:不得用於商業用途的物種,及在特定規範下可供商業用途的物種。

目前兩部法律均實施在案,代表執法機構在起訴野生動植物犯罪案件時,需斟酌兩份不同名錄上不盡相同的保護優先次序。

棲息於森林中的熊狸(Binturong,學名:Arctictis binturong)憑藉著與身體一樣長的尾巴而擅長爬樹。圖片來源:Rhett A. Butler(Mongabay)

越南盜獵懲罰嚴格 限制區內盜獵將被從重發落

凱賓斯基和斐氏皆同意,就表面上處理違法問題而言,越南的動植物保護法律已足夠嚴苛。

斐氏說:「就懲罰法而言,既有法律已經夠嚴苛了。先前與他國專家交流時,他們表示越南相關法律的懲戒量刑非常嚴格。」懲戒量刑也是法律去中央化的體現:這些由中央制定的法條公布後,地方各省政府與法庭都有權提高《刑法》的適用範圍。

「現在越南地方分權的程度很高,而我認為越南的法律制度跟美國相似:同時存在州法跟聯邦法」,凱賓斯基說。「這代表越南的各省政府可以時常自行做決策,而這些其實和森林、土地利用與野生物有關。」

斐氏舉例說明懲罰系統的運作方式(至少理論上是這樣運作):「在限制區域內盜獵會被視為加重情節,因此罪行會被從重發落。通常,盜獵保育類動物相關罪刑的刑責輕重,取決於該物種的盜獵隻數。因此,如果被抓到盜獵1隻穿山甲,第一量級的刑責往往判處1年至5年監禁;但若是盜獵3隻穿山甲的第二量級刑責,恐被判5年至10年監禁。」

更甚者,如果企圖在國家公園或其他保護區盜獵穿山甲,罪刑將直接提高到第二量級的刑責。

越南環團人士:物種分類不完整 保育機構與農場分野模糊 導致執法不易

斐氏和凱賓斯基指出,保育相關法規的最大問題在於,特定物種的清單時常前後相悖且令人困惑。

斐氏表示:「若我們能徹底解決兩部門(MARD 和 MONRE)之間的管理衝突,那就只剩同一物種重複表列於不同名錄的問題;因為名錄內容不斷更動,導致執法機構無所適從而不易執法」。

凱賓斯基補充:「部分物種名錄仍未完善,因為某些物種的分類還不夠完整,而亟需更新。」

斐氏進一步指出,儘管專家們多年來持續努力改善,但在法規上對於保育機構與農場的分野仍是模糊。

她說:「目前,對於圈養動物的保育機構和非營利組織,確實有一般性的管理原則,這些場域如動物園、救傷單位、或其他僅展示而不飼養販售野生動植物的機構。但是,目前仍沒有詳細規定來分類上述機構及依其營業目的進行管理。」

交配中的青蛙,攝於越南。 圖片來源:Rhett A. Butler(Mongabay)

目前規範這些機構實際營運面的法律仍尚待完備,也欠缺規範繁殖物種及條件的法律。斐氏說:「如果無法控制好這個層面,就在不具保育價值的情況下飼養老虎,會衍生許多問題。」

同時,由於開設農場相對容易,營利性質的野生動物農場往往被用來洗白走私的非法野生動物。斐氏說:「我們期待法律能明確地界定,根據動物的適應能力可飼養哪些物種,因為這正是現行法律欠缺的部分。過去我們時常看到圈養的穿山甲,但無法承受囚禁壓力而死亡。」

就如同其他法律,與立法面一樣重要的是執法面,因為執法面也會是問題的根本。

「總體而言,越南為生物多樣性的保護奠定了堅實的論述根基和法律基礎。」世界自然基金會(WWF)越南保護和計畫開發主任羅森(Benjamin Rawson)表示。「目前當務之急是(確保) 所有相關命令、決定和法律能適當且有效地執行;然而,缺乏實地監管與執行資源往往是弱化保育法律效力的致命傷。」 

羅森亦指出了《海洋保育法》的部分個別缺失。他表示:「例如,《漁業法》禁止捕撈體型過小的魚,但卻沒有規範後續如何處理違法濫捕的行為,代表只能對違法濫捕的漁民處以罰款,而任何後續相關的交易及整個產業鏈卻難以處罰。」

野生動植物犯罪罰則加重 今年上半年97%盜捕走私案落網

在最近的好消息中,ENV新的分析發現,新修訂的《刑法》於2018年1月生效,對野生動植物犯罪相關的量刑更加嚴格。在其他法條更動之餘,亦將主要罪行的最高罰款從過去的2萬1500美元,提高至8萬6000美元;同時,最高刑期從7年提高至15年。

相較之下,在東南亞另一個生物多樣性熱點──印尼,走私保育類動物的最高刑期僅為5年,且鮮少落實這種程度的量刑。例如2018年10月,亞齊省的兩名男子因試圖出售嚴重瀕臨滅絕的蘇門答臘虎皮而被判處4年徒刑。

蘇門答臘虎(Sumatran tiger,學名:Panthera tigris sumatrae)。圖片來源:Rhett A. Butler(Mongabay)

新版《刑法》對越南的影響不容小覷。

從2018年初到2019年底,ENV發現野生動植物的緝獲量上升了44%;而2020年上半年,有97.2%的盜捕走私案件遭到逮捕,而在2015年至2019年間僅為86.7%。

此外,2018年有83.6%的走私案件遭到起訴,惟本文撰寫時仍有19個案件尚待審理,但預計2019年將上升到88%。今年5月,位於湄公河三角洲的卡茂省(Ca Mau),有3名男子因走私數百隻穿山甲和大量穿山甲鱗片被判處13年、12年和10年徒刑。

這樣的發展讓凱賓斯基為之振奮:「各級政府的作為反映了整體社會的變化,愈加關注及意識到生物多樣性的急劇流失。雖然許多部分尚待努力,尤其是在基層第一線,但這樣的趨勢發展讓我們能審慎樂觀。」

打擊非法野生動植物走私 各級政府貪腐問題仍待解決

儘管尚在編修,ENV的行動指南最近發布了10項關鍵行動,重申強調打擊非法野生動植物走私的必要性,相關措施包括逮捕野生動植物犯罪網絡的負責人、減少貪腐、明確禁止所有形式的瀕危物種商業貿易,以及加強管理保育機構。

越南各級政府的貪腐問題依舊未解,阻礙了許多法律的執行,而野生動植物保護法也難逃影響。ENV指出:「犯罪分子仍透過與貪腐官員勾結來規避法律。貪腐有多種形式:從發放商業野生動物農場的營業許可,來掩護非法洗錢活動,到讓罪犯離開現場而不逮捕,甚至協助通關機場、港口或陸域邊界。」

凱賓斯基認為,雖然剷除貪腐和解決環保法律的其他問題,仍需更多時間和努力;但越南政府已釋出積極訊號,願意與環保組織合作來改善這些問題。

他說:「雖然仍與理想有些差距,在法律上也有些疊床架屋的問題,但如最新的《林業法》已經開始改善這些問題。目前,一部新的《環境法》正在進行立法程序,而後,《生物多樣性法》也將修法並更新,這會是連續的進程;而政府也非常歡迎專家和民間團體,能對這些修法與草擬程序提供意見。」 

參考資料

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